Die Freunde der Verfassung müssen Abstriche machen

Ressort Europa, POLIXEA Portal, 06.06.2007

Gespräch mit Janis Emmanouilidis zum anstehenden EU-Gipfel

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"Europa gelingt gemeinsam" – so euphorisch startete Angela Merkel mit ihrer Regierung in die deutsche EU-Ratspräsidentschaft. Doch je näher der Abschlussgipfel am 21./22. Juni 2007 rückt, umso mehr drohen einige Staats- und Regierungschefs der Kanzlerin das große Finale zu vermiesen. Beim Europäischen Rat wird sich erweisen, wie gut die Kanzlerin verhandeln und die unterschiedlichen Interessen zusammenführen kann. Janis A. Emmanouilidis vom Münchener Centrum für angewandte Politikforschung (C·A·P) erläutert im Gespräch mit POLIXEA Portal die Chancen der deutschen Ratspräsidentschaft, zu erfolgreichen Abschlüssen zu kommen.

Dass die deutsche Ratspräsidentschaft dem europäischen Prozess neuen Schwung verleihen werde, galt als ausgemacht. Nicht nur die Öffentlichkeit feierte Angela Merkel als Heilsbringerin. Schon seit dem Regierungsantritt der Großen Koalition hat sich auch bei den europäischen Partnern eine Erwartungshaltung aufgebaut, welche die Kanzlerin immer wieder herunter zu spielen suchte. Man solle sich eher auf die Politik der kleinen EU-Schritte einstellen. Nur bei der Verfassung wollte man den großen Wurf schaffen. Nun aber häufen sich die kritischen Töne, insbesondere die polnische Regierung gibt sich stur. Doch auch andere Partner könnten sich noch als problematisch erweisen. Was hat Angela Merkel bisher erreicht und wie kann ihre Präsidentschaft zum Erfolg werden?

Beim Themenkomplex Energie und Klima hat Merkel maßgeblich zum Zustandkommen des Kompromisses beigetragen. Zunächst, so sieht es Emmanouilidis, ein Erfolg. Welche Ergebnisse dieser letztlich in der Realität bringe, müsse jedoch noch abgewartet werden. Ohne eine verbindliche globale Strategie blieben die europäischen Maßnahmen wirkungs- und sinnlos. Positiv: Das Umweltthema verbindet Euroskeptiker und Europa-Freunde und kann der EU neue Sympathien einbringen.

Weniger zufrieden zeigt sich der Analytiker mit der Berliner Erklärung. Bei dieser handle es sich um eine klassische Kompromissformel, die keine Aufbruchstimung erzeuge. Die in Aussicht gestellte "Neugründung der Union" sei sie in keinem Fall. Hätte man damit mehr erreichen können? Emmanouilidis zögert: "Wer ist denn eigentlich der Adressat der Berliner Erklärung? Die Bürger? Die europäischen Machthaber? Neuen Schwung zeigt jedenfalls niemand." Aber kann denn ein Dokument, das in Hinterzimmern ausgearbeitet wurde, überhaupt inspirierend wirken?

Der eigentliche Prüfstein für Merkels Präsidentschaft wird die Zukunft des Verfassungsvertrages sein. Wenn es ihr gelingt, ein greifbares Ergebnis mit einem festen Zeitplan und einem harten Mandat für eine erneute Regierungskonferenz herauszuhandeln, hätte sie das Maximum erreicht, was erreichbar ist. Doch nun könnte es sich als negativ erweisen, dass die Bundesregierung von Anfang an als Verteidigerin des Verfassungsvertrages angetreten ist. Janis Emmanouilidis ist sich sicher, dass das Verhandlungsergebnis substantiell vom ursprünglichen Entwurf abweichen wird.

Dies werde auch Elemente der institutionellen Reformen betreffen. Der Knackpunkt: die polnische Regierung ist unzufrieden mit der derzeitigen Ausgestaltung der so genannten "doppelten Mehrheit" bei Beschlüssen des Ministerrates (55% der Staaten und 65% der Bevölkerung). Da sie sich zudem nur auf diesen Punkt konzentriert, dürften sich die Staats- und Regierungschefs auf langwierige Verhandlungen einstellen. Ein möglicher Kompromiss wäre eventuell eine Anrechnungshöchstgrenze für den Bevölkerungsanteil; so wären die großen Staaten stärker auf die Kooperation mit den kleineren angewiesen. Gewisse Vorbehalte gibt es auch bei der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat und gegen die Kompetenzerweiterungen für das Europäische Parlament.

"Wichtig ist, einen Ausweg aus der Krise zu finden, der in einen neuen Aufbruch mündet.", definiert Emmanouilidis das Ziel. Daher sei es möglicherweise sinnvoll, auf Abstand zur Verfassung zu gehen und dem Prozess der Integration gerade so neue Impulse zu geben. Natürlich werde es die nächsten Monate schwierige Verhandlungen geben, aber die ex- und impliziten Drohungen derjenigen Staaten, welche die Verfassung schon ratifiziert haben, brächten den Prozess nicht weiter. Wer nicht mitmachen wolle, so war immer wieder zu hören, müsse nicht zu seinem Glück gezwungen werden. Es könne sich ein Kerneuropa neu gründen, die Obstinaten müssten sich dann daran angliedern. Außerdem, so hört man aus dem Europaparlament, stünde es jedem Land frei, die EU zu verlassen.

Für den CAP-Forscher Emmanouilidis sind derartige Szenarien unrealistisch ("Warum sollte denn ein Staat austreten? Dann hätte er ja gar keinen Einfluss mehr!") oder sinnlos: "Kerneuropa-Drohungen leisten der Integrationsentwicklung einen Bärendienst." Denn sie konterkarierten gerade die Möglichkeiten unterschiedlicher Geschwindigkeiten. Abgesehen von der Problematik, einem neugegründeten "Europa in Europa" neue Institutionen und eine neue parlamentarische Dimension geben zu müssen, welche die "alte" EU marginalisierten, würden so viele bisherige Mitglieder dem neuen Kern angehören wollen, dass sich erneut Kompromisse, die man vermeiden wollte, aneinander reihen würden. Stattdessen sollten sich die Staaten, die mehr Integration wollten, der schon existierenden Instrumente verstärkter Zusammenarbeit bedienen. Für die nächste Zeit werden ja bereits einige Harmonisierungen, beispielsweise im Steuerrecht, erwartet, an denen sich nicht alle EU-Mitglieder beteiligen werden.

Was also rät der Politikberater der Bundeskanzlerin in der Verfassungsfrage? "Auch die Bundesregierung wird akzeptieren müssen, dass das Ergebnis substantiell vom ursprünglichen Verfassungsvertrag abweichen wird. Die 'Freunde der Verfassung', zu denen neben den 18 Staaten, die den Verfassungsvertrag ratifiziert haben, auch Dänemark, Irland und Portugal gehören, müssen Abstriche machen.", so Emmanouilidis' Empfehlung. Aber für ihre Kompromissbereitschaft sollten die 'Freunde der Verfassung' Gegenleistungen einfordern: "Erstens sollte am Ende der Regierungskonferenz eine verbindliche Einigung darüber erzielt werden, dass die Konstitutionalisierung Europas, die nötig ist, um die Gestaltungskraft des alten Kontinents in einer veränderten Ordnung zu gewährleisten, weiter fortgesetzt wird. Zweitens erfordert die Fortführung des Verfassungsprozesses eine radikale Novellierung des geltenden Vertragsänderungsverfahrens bereits im Kontext der anstehenden Regierungskonferenz, damit eine erneute Verfassungskrise in einigen Jahren verhindert werden kann." Darüber hinaus müssten die Staats- und Regierungschefs eine neue Begründung für eine Weiterentwicklung der EU finden.

Das Argument, die EU müsse sich für die Erweiterung fit machen, sei obsolet. Europa bedürfe eines neuen Großprojekts, ist Emmanouilidis überzeugt. Schließlich sei die EU dann am erfolgreichsten gewesen, wenn sie sich konkrete Projekte wie den Binnenmarkt vorgenommen hat. Außerdem erwarteten die Bürger Ergebnisse. Was aber könnte ein neues Großprojekt sein? "Es muss realistisch und ambitiös zugleich sein.", meint der Politikforscher. Die Energie- und Klimapolitik böte sich ebenso an wie eine weitere wirtschaftliche Verzahnung im Rahmen der Euro-Gruppe oder das Projekt einer Europäischen Armee.

Ob von der Bundeskanzlerin in Zukunft derartige Projekte angestoßen werden, bleibt abzuwarten. Für ihre Präsidentschaft hat sie sich jedenfalls keines ausgedacht. Selbst das Umweltthema, welches sie glaubwürdig vertritt, spielte sie im Vorfeld herunter, wollte nichts Unleistbares suggerieren. Angela Merkel macht ungern große Versprechungen, die, werden sie nicht eingehalten, zu großen Enttäuschungen führen können. Lieber macht sie keine Fehler. Wenn es ihr gelingt, einen verbindlichen Zeitplan für institutionelle Erneuerung der Union sowie einige klare inhaltliche Festlegungen auszuhandeln, also ein greifbares Ergebnis vorlegen kann, wird sie als Heilsbringerin gefeiert werden – und darf sich dies dann ruhig gefallen lassen.


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